Idheas Litigio Estratégico en Derechos Humanos AC

 

Observaciones al Proyecto de Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y no Localizadas (PHB)

En atención a la convocatoria emitida por la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas, IDHEAS, Litigio Estratégico en Derechos Humanos A.C.  y la Federación Internacional por los Derechos Humanos (FIDH) presentan a continuación una versión resumida de su análisis y sus principales observaciones acerca del borrador de Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y No Localizadas. Cabe precisar que la versión completa de nuestro análisis fue enviada a la CNB y en el formato requerido, y puede consultarla en nuestro sitio web.

La elaboración de este documento forma parte de las acciones realizadas por nuestras organizaciones para contribuir al fortalecimiento de las nuevos mecanismos para el acceso de las víctimas de desaparición a la verdad, justicia y reparación integral.

En un país que a la fecha contabiliza oficialmente a 61 mil 637 personas desaparecidas, homologar criterios para la búsqueda de las víctimas resulta apremiante, por lo que reconocemos el esfuerzo realizado para la presentación del Borrador del Proyecto de Protocolo, pese al contexto de la pandemia por Covid-19.

Consideramos que es un documento sólido que, además de sustentarse en los más altos estándares internacionales en la materia, retoma en gran medida importantes lecciones aprendidas de los últimos años. Reconocemos como elemento positivo que el instrumento se sustenta jurídicamente sobre el principio pro personae, la perspectiva de derechos humanos y el principio de búsqueda diferenciada y, en especial, de aquellos sectores ampliamente afectados por el fenómeno de la desaparición de personas. Nos referimos en particular al enfoque de género y a la obligación de actuación inmediata frente a las denuncias por desaparición de niñas, adolescentes y mujeres.

Este documento representa un buen punto de partida para realizar la construcción conjunta de un instrumento que permita superar los desafíos que hoy obstaculizan la búsqueda efectiva de las personas desaparecidas. Es evidente que existen retos al respecto, entre ellos, revisar la metodología y los tiempos para la discusión con las familias, colectivos de víctimas y organizaciones civiles, y garantizar que las observaciones sean realmente tenidas en cuenta en el proceso de elaboración de la versión final.

Cabe resaltar que el Protocolo es una herramienta de gran importancia que deberá ser práctica, ágil y eficiente, además de contar la suficiente legitimidad y la comprensión de todos los actores involucrados en la búsqueda de las personas desaparecidas. Por ello, se debe garantizar que las instituciones encargadas de aplicar el Protocolo puedan remitir sus puntos de vista, que éstos puedan ser socializados e intercambiados, lo anterior con fin de tomar en cuenta sus necesidades y prevenir posibles obstáculos institucionales que impidan una implementación efectiva del instrumento.

Nuevamente saludamos el esfuerzo realizado por la CNB y la exhortamos a generar una posterior fase de discusión –ronda técnica de intercambios– que, retomando las principales obervaciones realizadas en los foros regionales y las consultas por parte de los colectivos y las organizaciones de la sociedad civil, nos permita avanzar en la construcción de un borrador final del PHB.

En esta dinámica, a continuación y con el ánimo de enriquecer el debate y aportar de manera constructiva, presentamos los DIEZ puntos prioritarios que consideramos deben  ser revisados y discutidos para enriquecer el documento final.

I. Diez observaciones al proyecto de PHB

1. Confusiones sobre la búsqueda inmediata y la búsqueda individualizada

Reconociendo el contexto generalizado de desapariciones en México, se sugiere que la búsqueda individualizada deba darse en todos los casos, contemplando el deber reforzado de debida diligencia estricta –como lo señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos– de desaparición de personas pertenecientes a grupos en situacion de vulnerabilidad.

El PHB parece indicar que sólo en los supuestos enumerados en el numeral 205 se iniciará una búsqueda individualizada. Consideramos que es confusa la distinción entre búsqueda inmediata y búsqueda individualizada por las siguientes razones:

  • La búsqueda inmediata debe ser individualizada, incluso cuando no haya información que revele la comisión de un delito. Conceptualmente es confuso.
  • Operativamente no es adecuada la distinción, da una impresión de tratarse de fases, aun cuando se especifique que pueden ser simultáneas. Incluso se habla de “secuencias” en la presentación.
  • Hay poco énfasis en el PHB sobre los supuestos diversos a las 72 horas en los cuales se puede presumir la comisión de un delito.
  • Las autoridades ministeriales también participan en la búsqueda inmediata de acuerdo con el protocolo, así que tampoco existe una distinción en realidad entre las autoridades que intervienen. Si se presume que se cometió un delito o no, el documento no determina las acciones de búsqueda, sino las circunstancias propias del caso.
  • Las acciones de búsqueda individualizadas previstas también son necesarias en la búsqueda inmediata (por ejemplo, tomar muestras genéticas a veces es necesario, inclusive cuando no se haya cometido algún delito), (párrafos 226-239).
  • El plazo de 5 días para la búsqueda inmediata no es razonable. Aun cuando hayan transcurrido más de cinco días se tiene que hacer todo lo que se especifica en la búsqueda inmediata, la cual no deja de ser inmediata sólo porque la autoridad tiene conocimiento posterior a los hechos. Tampoco debe haber un tiempo límite para la búsqueda inmediata. Una búsqueda inmediata puede implicar operativos continuos de semanas o meses. También en la búsqueda individualizada se requiere búsqueda remota y operativos, por lo que pierde sentido la distinción que realiza el protocolo.
  • El PHB también distingue los énfasis que caracterizan a cada tipo de búsqueda. Por un lado, la búsqueda inmediata se caracteriza por su énfasis en la reactividad y urgencia; y, por otro, la búsqueda individualizada se caracteriza por su énfasis en la planificación específica y diferenciada. Esta diferenciación también resulta problemática ya que tanto la búsqueda inmediata requiere seguir una ruta específica y diferenciada, como la búsqueda individualizada puede requerir ser detonada de forma urgente.
  • En algunos casos, sobre todo en los cuales la distancia o las condiciones de vulnerabilidad de las víctimas no lo permitan, la entrevista a profundidad prevista en el párrafo 221 podrían ser una burocracia innecesaria y deberá recabarse toda la información desde el comienzo.

En conclusión, se sugiere eliminar la distinción entre búsqueda inmediata e individualizada, y utilizar los términos de: 1) búsqueda inmediata y 2) desarrollo y profundización de la búsqueda. Las diligencias previstas en el apartado de búsqueda individualizada deben ser contempladas desde la búsqueda inmediata.

En todo caso, lo que distingue a la búsqueda inmediata del desarrollo y profundización de la búsqueda debe ser la evolución en la elaboración de un plan de búsqueda (que también debería estar considerado en el protocolo como una herramienta fundamental, tal y como se prevé un plan de investigación en el protocolo correspondiente) que vaya progresivamente adquiriendo mayor detalle al confirmar o descartar hipótesis, priorizar acciones y determinar líneas de búsqueda y ahondando en la recolección de información y evidencia. No debe existir una temporalidad que limite una búsqueda de la otra, ni tiene relación el momento en el cual la autoridad tiene conocimiento del hecho, se trata de un continuum. Dentro de la propia búsqueda inmediata se pueden establecer las diversas formas de intervención de las autoridades ministeriales cuando no se presume la existencia de un delito (mediante acta circunstanciada) y cuando ya hay una carpeta de investigación.También se sugiere hacer mayor énfasis en la metodología de búsqueda inmediata para activar redes de solidaridad y apoyo con los vecinos en las comunidades, barrios y colonias donde ocurren las desapariciones.

2. Búsquedas en lugares de detención

En general, el PHB limita los supuestos relacionados con los contextos de desaparición forzada en México, lo cual se ve reflejado en la omisión de regular a profundidad las búsquedas en centros de detención. El PHB no contempla como escenarios de búsqueda los cuarteles militares, estaciones de policía u oficinas del Ministerio Público o casas de seguridad. Es importante hacerlo explícito, o bien, utilizar el concepto amplio de  “lugar de privación de la libertad” y su definición conforme a la Ley General para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Tortura. Es conveniente también retomar la definición de Instituciones de Seguridad Pública de la Ley General a lo largo del protocolo.

En todos los supuestos de acciones de búsqueda en centros de detención se sugiere hacer la precisión de que las autoridades deberán permitir el acceso de las autoridades responsables de la búsqueda en cualquier momento que éstas lo requieran, sin necesidad de aviso previo.

3.  Atribuciones de la CNB y las Comisiones Locales de Búsqueda

La búsqueda por las comisiones de búsqueda debe ser conjunta, coordinada y simultánea. Sin embargo, esto no implica que se diluyan las obligaciones de cada institución. Pareciera que la CNB es solamente un ente coordinador, pero también es quien realiza acciones de búsqueda directamente. No queda claro –a lo largo del PHB– cuándo y en qué grado de responsabilidad intervienen comisiones de búsqueda locales y cuándo la nacional. En particular:

  1. No queda claro cuándo la CNB es la que detona la búsqueda inmediata y cuándo es la que auxilia a las comisiones locales (Párrafo 97 y 162 –este párrafo desconoce a la CNB como autoridad que pueda detonar búsqueda inmediata–). No se especifica cuál es el grado de apoyo que debe prestar en la búsqueda inmediata o en qué casos asume esa responsabilidad de manera total o parcial. Según el cuadro de la página 36, no tiene responsabilidad de hacer rastreo remoto (párrafo 161) o desplegar operativos en cuanto a la búsqueda inmediata.
  2. El párrafo 97 no señala que participe en búsqueda individualizada. Tampoco queda claro en qué casos asume la responsabilidad principal de la búsqueda individualizada y cómo se coordina con las CLB.
  3. Es importante que haya enlaces para todos los tipos de búsqueda (sólo se prevé para búsqueda generalizada, párrafo 296).
  4. Se establece que la autoridad detonadora, en el caso que varias reciban el reporte al mismo tiempo, sea aquella que notifique a las demás primero (eso desincentiva que alguien se decida a notificar y, por tanto, a asumir la competencia primaria de la búsqueda); se sugiere que en estos casos, la competencia primaria mejor le corresponda a la autoridad con mayor personal y/o capacidad operativa  en la zona y/o la autoridad con la oficina más cercana a las víctimas (párrafo 163). Ello no implica que el resto de las autoridades no deban desplegar operativos, como se menciona en el mismo párrafo, sólo a quién compete la obligación primaria de coordinar las tareas de búsqueda.
  5. El detonar la búsqueda inmediata debe incluir notificar a CNB también, contrario a lo que se señala en el párrafo164.

4. Plazos

Es necesario establecer plazos concretos para no dejar margen de discrecionalidad en la interpretación del recurrente término “de manera inmediata”.

La Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (Ley General) especifica que el protocolo debe contemplarlos. Sin embargo, no se establecen plazos relevantes para el cumplimiento de las obligaciones por parte de las autoridades. Se sugiere incorporar los siguientes plazos máximos, adicionales a la fórmula genérica de que sea “de manera inmediata”:

  1. Para que las fiscalías realicen las solicitudes de autorización judicial requeridas por las comisiones de búsqueda. Plazo de 24 horas.
  2. Para que las instituciones de seguridad pública colaboren con comisiones de búsqueda y fiscalías especializadas, adicionalmente al personal que se incorpore a los grupos de búsqueda. 24 horas.
  3. Para que todas las autoridades den una respuesta fundada y motivada a solicitudes de familiares de personas desaparecidas. Plazo de 5 días hábiles.
  4. Para que las autoridades respondan a las solicitudes de la CNB y CLB. Cinco días hábiles, 24 horas para casos urgentes. También plazos para que la SRE responda a asistencias jurídicas internacionales (párrafo 108).
  5. Para que concesionarios de medios de comunicación y otras empresas privadas den respuesta (y, en su caso, atiendan) a los requerimientos de CNB y CLB. 72 horas, 24 horas para casos urgentes.
  6. Para transmitir la información de autoridades no competentes a autoridades competentes (párrafo 159). En este caso, ello también incluye la obligación de realizar las diligencias urgentes hasta que se remita toda la información. Plazo de 24 horas.
  7. Para que se proceda a asegurar las grabaciones registradas por cámaras de seguridad de particulares. Plazo de 24 horas.
  8. Para que los bancos proporcionen información mediante el Sistema de Atención a Requerimientos de Autoridad (SIARA). De tres a cinco días hábiles.

5. Beneficios por colaboración

Dada la efectividad de los beneficios por colaboracion en la experiencia legal comparada, se sugiere rehacer por completo esta sección, ya que no se aborda a profundidad el tema y, además, se confunde con los criterios de oportunidad.

Es importante, además, incluir el tema de protección de personas que proporcionen información estando privadas de su libertad, pues su testimonio suele ser fundamental en los procesos de búsqueda.

Al respecto destacamos los esfuerzos conjuntos que hemos trabajado con la CNB y otras instituciones, sin embrago creemos que el debate actual trasciende su la inclusión en el PHB y conlleva una discusión aun inicial sobre las reformas a diversos marcos normativos. Sin embargo, proponemos incluir los principios de la colaboracion eficaz y las diferencias con los criterios del princpio de oportunidad.

6. Acceso a la información sobre los hallazgos

Se sugiere incluir en el PHB que el derecho de las familias de acceso a la información incluye también el derecho a ser informadas sobre las circunstancias de los hallazgos. En este sentido, el informe de localización debería incluir información sobre los objetos encontrados con el cuerpo, así como fotografías. Asimismo, es preciso que se contemple que en la notificación de identificación positiva o negativa (en caso de que se descarte una hipótesis de identificación) se entregue un dictamen integrado multidisciplinario con los dictámenes de todos los peritajes de las diferentes disciplinas que intervinieron en la identificación, así como la determinación de causa y modo de muerte, la confronta de información ante mortem y post mortem y copia de las actas ministeriales del hallazgo del cuerpo o restos.

En lo general, es importante que el PHB complemente las obligaciones de atención a víctimas y regule a detalle las obligaciones de las autoridades intervinientes hacia éstas. Se recomienda incluir la obligación de las Comisiones de Atención a Víctimas de brindar asistencia a familiares y colectivos en las búsquedas, así como de asistirles con atención psicológica y médica en los procesos de notificación y entrega de restos. Igualmente, se recomienda establecer la obligación de prestar asistencia psicológica y médica inmediata a la víctima cuando es encontrada con vida.

Es importante también que se mencione en el PHB la importancia de gestionar y otorgar medidas de protección a las familias como condición necesaria para garantizar su participación en los procesos de búsqueda.

7. Obligatoriedad de las acciones urgentes, medidas cautelares y determinaciones de organismos internacionales, que ordenan la búsqueda de las personas desaparecidas.

Es importante que se incluya en el PHB la obligación que tienen las distintas autoridades intervinientes en la búsqueda de implementar de manera efectiva las determinaciones ordenadas por las acciones urgentes del Comité CED o las Medidas Cautelares o Provisionales de los organos de la OEA.

Del artículo 1ro constitucional y 3ro de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (Ley General) se desprende la obligación de observar los tratados internacionales en materia de derechos humanos relacionados con la desaparición de personas. En este sentido, y de acuerdo con las reglas del Derecho Internacional Público, la interpretación que de dichos tratados hagan los organismos facultados para ello se convierte en una extensión de dichos tratados y, por lo tanto, también de observancia obligatoria. En consecuencia, tanto las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos como de los Órganos de Tratados de Naciones Unidas, deben ser observados por las autoridades intervienientes en la búsqueda de personas. En este sentido, la Ley General en su artículo 53 fracción XXXVI señala expresamente que entre las atribuciones de la Comisión Nacional de Búsqueda se encuentra la de dar seguimiento y atender las recomendaciones y sentencias de órganos internacionales de derechos humanos relacionados con la búsqueda de personas. En este sentido, la observancia de las acciones urgentes decretadas por el Comité contra las Desapariciones Forzadas de Naciones Unidas  o las Cautelares de la CIDH, debe ser consideradas obligatorias, pues éstas suelen incluir recomendaciones específicas en materia de búsqueda. Es importante también hacer extensiva esta obligación a todas las autoridades intervinientes en los procesos de búsqueda, no solo la Comisión Nacional de Búsqueda.

8. Búsqueda por patrones y análisis de contexto

El PHB señala que las autoridades ministeriales deben integrarse a la elaboración y ejecución de planes de búsqueda por patrones “cuando sus casos hayan sido relacionados con otros por las comisiones de búsqueda”. Sin embargo, se sugiere considerar a las unidades de análisis de contexto expresamente en el trabajo de análisis de patrones. Los análisis de contextos realizados en las investigaciones penales por desaparición podrían llevar a identificar patrones de desaparición, lo cual debe compartirse con las comisiones de búsqueda para proponer una búsqueda por patrones.

En general, se excluye el tema de macrocriminalidad en el análisis de contexto, lo que necesariamente afecta la efectividad de la búsqueda. Es necesario implementar estándares de investigación apropiados en casos complejos o relacionados con la macrocriminalidad, no sólo para llevar a cabo búsquedas efectivas, sino para esclarer los hechos y determinar todos los responsables de los casos, incluyendo la cadena de mando o superiores jerárquicos. Por ello, es necesario hacer mención expresa en el PHB de la obligación de realizar análisis de contextos para identificar patrones, modus operandi, prácticas y estructuras criminales.

9. Búsqueda de hechos relacionados con el pasado

El PHB no incluye la búsqueda de hechos relacionados con las desapariciones forzadas cometidas en el pasado con el énfasis requerido por el contexto mexicano, especialmente en el contexto de la Guerra Sucia. Para ello, se sugiere regular la búsqueda en archivos históricos y la obligación de quienes custodian dichos archivos de coolaborar en la búsqueda.  También, se sugiere regular y detallar la coordinación que debe existir para la documentación de campos de exterminio u otros lugares de detención clandestina como batallones o campos militares.

10. Incluir en el PHB la figura de “sobrevivientes”

Se sugiere incluir a lo largo del protocolo a las y los ‘sobrevivientes’, entendiendo por éstos a las personas que, habiendo estado privadas de la libertad de manera forzada o siendo obligadas  a realizar actos delictivos, logran escapar y cuentan con información valiosa sobre el paradero de las personas desaparecidas.


Este documento destaca las principales observaciones sobre el borrador del Proyecto de Protocolo Homologado de Búsqueda. La versión completa puede ser consultada aquí

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